«Об опасности коррупционных отношений при регулировании
субъектов естественных монополий в сфере оказания
лоцманских услуг в морских портах России»
Уважаемый Игорь Юрьевич!
Обращаюсь к Вам, как человек глубоко знающий практику лоцманского дела, его организацию и обеспокоенный тем, что происходит в его правовом регулировании, а больше всего «регулированием» со стороны некоторых работников ФАС, вероятно не знающих международной практики регулирования лоцманского обеспечения в морских портах, либо имеющих искажённую информацию о ней от частных лоцманских компаний. Практически во всех морских странах мира, а в ведущих точно, лоцманская деятельность осуществляется на монопольной некоммерческой основе, которая прописана в специальном законе, не допускающем конкуренции лоцманских организаций независимо от их статуса.
Европарламент уже десятки лет предпринимает попытки «либерализации» лоцманской деятельности, однако национальные правительства так или иначе, противостоят этим попыткам. Не допуская внедрения «рынка» в сферу безопасности мореплавания, правительства европейских стран успешно регулируют процесс лоцманского обеспечения в национальном законодательстве с учётом интересов национальной безопасности и стоимости транспортировки грузов морем.
В странах Евросоюза, где в производственной сфере доминируют рыночные отношения, а лоббистское влияние судовладельцев на порядки выше лоцманского, только Дания под давлением Европарламента частично допустила рыночные отношения в лоцманском деле, да и то под жёстким государственным контролем. Но, первое, Дания — это не Россия, у нас условия районов лоцманской проводки отличаются на порядок и второе — на Данию жёстко давит Европарламент. А кто так сильно давит на работников ФАС России, что они защищают рынок в лоцманском деле даже при том, что это не совсем соответствует государственной политике, направленной на эффективное функционирование субъектов естественных монополий?
Занимаясь лоцманским делом более 45 лет: с 1974 г. в качестве государственного морского лоцмана в Ленинградском морском торговом порту, с 1992 по 2007 год в качестве руководителя лоцманской организацией в морском порту СПБ, а с 1995 г. организовывая работу лоцманов и в других портах в качестве президента Ассоциации морских лоцманов России, я достаточно хорошо знаю практику лоцманского дела как у нас в стране, так и за рубежом. Например, в Финляндии, где условия похожи на наши с учётом масштаба, согласно их анализу (проводился в 2006 году) уровень покрытия расходов лоцманским сбором различается между портами в 9 раз: самое низкое покрытие лоцманских расходов — 25%, самое высокое — 216%, — лоцманские проводки осуществляет государственное предприятие Финпайлот, которое экономически самостоятельно и не требует государственной дотации на лоцманскую деятельность.
Рабочая группа, которая была создана Министерством транспорта и Коммуникации Финляндии в апреле 2010 года для изучения вариантов организации лоцманской деятельности, проводила сравнение операционных моделей на основе факторов, имеющих значение для организации лоцманской деятельности, в том числе безопасности, экономической эффективности каждой модели и необходимости развития конкуренции. В итоговом отчёте, опубликованном 01/02-2011 года, рабочая группа пишет, что никаких законодательных препятствий к открытию рынка лоцманских услуг нет, но возникают проблемы с точки зрения его внедрения. По мнению рабочей группы, изменение модели одной государственной лоцманской компании на модель с несколькими поставщикам лоцманских услуг, действующими на рыночных условиях, приведёт буквально к стрессовой ситуации в государственном контроле лоцманской деятельности и не позволит гарантировать безопасность лоцманских услуг.
Это то, что мы имеем на практике в России: есть несколько портов (терминалов), где лоцманский сбор в разы превышает покрытие лоцманских расходов и есть порты (их 80-90%), где лоцманское обслуживание дотируется государством. В рыночной Финляндии эту проблему решили без государственной дотации и привлечения рынка в лоцманское дело. У нас частные лоцманские компании рыночно «снимают сливки» в крупных портах, оставив на дотацию государства лоцманское обеспечение в портах с небольшим количеством судозаходов, а работники ФАС почему-то не замечают этой устойчивой странности.
При этом ФАС защищает конкурентные отношения в сфере лоцманских услуг в тех портах, где лоцманский сбор в целом незначительно превышает покрытие расходов на эти услуги (например, С-Петербург, Усть-Луга), и защищает монополию на лоцманские услуги в тех портах, где лоцманские организации аффилированы к операторам терминалов или другим крупным компаниям, а покрытие лоцманским сбором, по моему мнению, основанному на предыдущем опыте, в разы превышает расходы на оказание лоцманских услуг (например, Приморск и нефтяной терминал Лукойла в Высоцке).
Мировая практика уже давно показала, что реального рынка в лоцманском деле не может быть. Лоцманский сбор в порту лимитирован количеством судозаходов и тоннажем судов и совершенно очевидно, что при таких условиях работа двух лоцманских организаций в порту менее эффективна, чем одной, а конкуренция выражается только в возможности получения более выгодных заказов. Занимаясь столько лет организацией лоцманского дела в России, я могу утверждать с большой долей вероятности, что у нас, как и в Финляндии, лоцманского сбора, уплаченного потребителями лоцманских услуг в целом по стране (Аналог — услуги авиадиспетчеров обеспечивающих безопасность полётов воздушных судов) хватит на организацию качественного лоцманского обслуживания во всех морских портах России без какой-либо дотации со стороны государства.
Авиадиспетчеры, которые входят в структурное подразделение «Государственной корпорации по организации воздушного движения в РФ» (п.6. ППРФ от 28/08-2015 г. № 901), являются аналогом морских лоцманов в аэропортах и также оказывают помощь командирам воздушных судов в сложных условиях взлёта и посадки «за счет средств, получаемых в качестве платы за предоставленные услуги по аэронавигационному обслуживанию полетов воздушных судов» (Аналог лоцманского сбора. Там же п.10). ФАС России прекрасно регулирует их деятельность в статусе естественной монополии, не загоняя искусственно в рынок.
По сути дела, два основных закона на которые опирается ФАС в своей работе: «О естественных монополиях» и «О защите конкуренции», — не применимы одновременно к деятельности одной организации, во всяком случае в сфере оказания лоцманских услуг в морских портах. Лимитированная сумма лоцманского сбора в порту, при невозможности её увеличения количеством конкурирующих лоцманских организаций, подразумевает понижение эффективности использования лоцманского сбора в условиях конкуренции, что противоречит «правовым основам федеральной политики и эффективности функционирования субъектов естественных монополий» (ст.2. № 147-ФЗ)
Признание лоцманской организации субъектом естественной монополии автоматически подразумевает, что она реализует свои услуги в условиях естественной монополии: таком «состоянии товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции» (ст.3 № 147-ФЗ). В этом законе сказано, что «не допускается сдерживание экономически оправданного перехода естественных монополий…из состояния естественной монополии…в состояние конкурентного рынка» (п.3.ст.4), но справедливо и обратное: не допускается искусственное создание конкурентного рынка в сфере естественных монополий, если это экономически неоправданно, — а именно так обстоит дело в сфере лоцманского обслуживания в морских портах.
Рыночные отношения в лоцманском деле государству, гарантирующему лоцманское обслуживание, совершенно не нужны вследствие: меньшей эффективности оказания лоцманских услуг; необходимости дотировать убыточные порты из бюджета или за счёт других портовых сборов; невозможности для компетентной лоцманской власти контролировать частные лоцманские компании и высокого риска коррупционных отношений в системе контрольных и надзорных органов, осуществляющих контроль деятельности частных лоцманских компаний.
Не нужны рыночные отношения в лоцманском деле и самим лоцманам (около 900 человек), в том числе частных лоцманских компаний, поскольку они просто выполняют свою работу, не имеют никакого отношения к дележу лоцманского сбора и хотели бы скорейшего установления стабильности в лоцманском деле, о чём неоднократно писали руководству страны. Не нужны по большому счёту рыночные отношения и потребителям лоцманских услуг, поскольку увеличение количества лоцманских организаций в порту не уменьшает величину лоцманского сбора, скорее наоборот, появляются какие-то дополнительные платежи.
Получается, что выгодны они только небольшому количеству конечных бенефициаров (человек 20-30) с лоцманского сбора и, возможно, какому-то количеству чиновников, отстаивающих интересы частных лоцманских компаний. Вероятно, сюда можно отнести и тех, слишком рыночных работников ФАС России, которые допускают регулирование субъектов естественной монополии в сфере лоцманского обеспечения категориями закона о защите конкуренции и уже много лет насаждают в лоцманском деле рыночные отношения, хотя лоцманские услуги гораздо эффективнее регулировать только на основе закона о естественных монополиях.
Первое. Именно эти, лишком рыночные работники ФАС, позволили себе манипулировать текстом Постановления Конституционного Суда РФ от 06/04-2004 г. № 7-П и трактовать его по своему усмотрению: «Монополизация товарных рынков противоречит ст.8. Конституции РФ, а также ст.34. Конституции РФ, согласно которой…не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данные положения подтверждены Постановлением КС РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П», (Письмо ФАС от 31/10-2012 г. № АГ/35397/12). И далее повторили это в п.1. Протокола согласительного совещания от 24/12-2012 г. № ОВ-92 (Письмо ФАС от 14.01.2013 № АГ/439/13). Но это не так!
КС РФ не занимается вопросами монополизации или демонополизации товарных рынков и нигде, ни в установочной, ни в резолютивной части Постановления, не высказывал своего мнения по этому вопросу. В постановлении есть ссылки на действующие нормы права, но они не нуждаются в «подтверждении» КС РФ, а предмет его рассмотрения совершенно четко установлен в тексте постановления (последний абзац п.1. установочной части): несоответствие правовой нормы Конституции РФ. Не более и не менее того! А выводы и трактовку ФАС в указанном письме, наверное, можно объяснить защитой интересов хозяев частных лоцманских компаний.
Второе. Именно эти работники «органа регулирования», обязанные контролировать обоснованность расходов субъектов естественных монополий, «на веру» принимают отчёты частных лоцманских компаний по их финансово-хозяйственной деятельности. И то, что представляют в отчётах «органу регулирования» частные лоцманские компании, у которых основная цель систематическое извлечение прибыли, работники органа регулирования не подвергают сомнению, хотя основания для этого есть.
Например, из сравнения расходов двух лоцманских организаций, работающих в порту С-Петербург видно, что расходы ООО «СПб Лоцман» по отчёту за 2014 г. (без расходов на оплату труда) на одну лоцманскую операцию в среднем в 4-е раза выше аналогичных расходов в государственной организации СЗБФ. По расходам за год это составляет 156 754, 37 тыс. руб. в ООО СПб «Лоцман» и всего 60 934,00 тыс. руб. в СЗБФ, которое выполнило в два раза больше лоцманских работ. Из этого можно предположить, что расходы в частной компании намеренно завышены на сумму около 100 млн. руб., а за 8 лет (2011-2018) эта сумма может составлять около 700-800 млн. руб.
Из сравнения видно, что в 2014 г. убыточность по лоцманской деятельности СЗБФ (141 896,01 руб.) приблизительно равна завышенным расходам ООО «СПб Лоцман», которое показало небольшой убыток (1 136,45), а в целом суммарный убыток двух организаций по лоцманской деятельности в 2014 году составил 148 032,46 руб.
В негосударственной некоммерческой лоцманской организации, созданной лоцманами и обеспечивавшей в 90-е годы на монопольной основе все лоцманские проводки в порту СПб (всего работающих около 300 человек, из них 120 лоцманов), лоцманского сбора вполне хватало на расходы по обеспечению текущей деятельности и высокую (всю «белую»!) по тем временам зарплату лоцманов и персонала. При этом все средства доставки лоцманов: как по суше (парк автомобилей с ремонтной базой), так и по воде (лоцманские суда, лоцманские катера и 2-3 судна на воздушной подушке), — необходимые для обеспечения лоцманской деятельности были в собственности лоцманской организации, содержались и пополнялись за счёт лоцманского сбора, и всё это было сделано лоцманами с «нуля» за 8 лет с 1992 года.
В ООО «СПб Лоцман» (которое В.А. Рябоконь и А.В. Тимофеев учредили, в 2009 году ещё работая в организации созданной лоцманами — первый заместителем руководителя второй лоцманом, вероятно, с целью использовать её ресурсы) за 8 лет из необходимых средств доставки лоцманов в собственности появился только катер на воздушной подушке. Его хозяева и руководители (В.А. Рябоконь и А.В. Тимофеев) не торопились технически оснащать ООО «СПб Лоцман» и покупали средства доставки лоцманов на другие свои компании: ООО «Шиппинг СПБ» – владельцы В.А. Рябоконь и А.В. Тимофеев; ИП Рябоконь В.А.; и ООО «СПБ Лоцман-А» (среди учредителей которого А.В. Тимофеев), — а затем сами у себя заказывали услуги по доставке лоцманов.
Из этого можно сделать вывод, что работники ФАС не выполняют требования закона «О естественных монополиях» в части обеспечения эффективного функционирования субъектов естественных монополий, выполнения обязанности по проведению эффективной государственной политики в сфере лоцманского обслуживания (ст.1, п.1.ст.7, п.7.ст.7, п.1.ст12) и, в нарушение требований ППРФ от 23/04-2008 г. № 293 (п.п.11, 12, 13), фактически не осуществляют государственный контроль за деятельностью частных лоцманских компаний. Можно предположить, что они не обращают внимания на странности финансово-хозяйственной деятельности частных компаний и государственной организации в сфере лоцманского обслуживания в морских портах в силу недопонимания важности вопроса и бездействуют в силу большой загруженности, а можно предположить: некомпетентность, халатность или сложившиеся коррумпированные отношения, — но для выяснения истинных причин требуется другое исследование.
И третье. Самым ярким примером, мягко говоря, сомнительной мотивации действий слишком рыночных работников ФАС является история их активной помощи частным лоцманским компаниям в борьбе за рынок лоцманских услуг. В 2-х случаях они помогают не допустить государственных лоцманов в порт Приморск, где монопольно работает ООО «Альбатрос» и на нефтяной терминал порта Высоцк, где монопольно работает ООО «Болтик Пайлот», а в 3-ем случае, слегка передёрнув фабулу дела, помогают частной лоцманской компании ООО «Альбатрос» войти в порт Сабетта.
а). В первом случае Ленинградское УФАС России (далее — УФАС) возбуждает по заявлению СЗБФ дело № 5-05-А/17 по признакам нарушения п.5ч.1.ст.10 ФЗ «О защите конкуренции» в отношении ООО «Альбатрос», отказавшегося стажировать лоцманов СЗБФ в порту Приморск, а затем 15/01-2018 г., «установив» что «Положение о морских лоцманах не предусматривает иного порядка повышения квалификации морского лоцмана сторонних лоцманских организаций кроме как в образовательных учреждениях профессионального образования (п. 29)», прекращает его.
б). Во втором случае в такой же ситуации УФАС 06/02-2018 г. отказывает СЗБФ в возбуждении антимонопольного дела в отношении ООО «Болтик Пайлот», также отказавшегося стажировать лоцманов СЗБФ на нефтяном терминале в порту Высоцк, даже не проводя расследования, на основании решения УФАС по делу № 5-05-А/17 на основании того, что «повышение квалификации морских лоцманов осуществляется в образовательных учреждениях профессионального образования (п. 29 Положения о морских лоцманах), возможность стажировок лоцманов в организациях, работниками которых стажируемые лоцманы не являются, Положением не предусмотрена».
в). А в третьем случае всё наоборот! ФАС России по заявлению ООО «Альбатрос» 03/11-2017 г. возбуждает дело № 1-10-174/00-03-17 в отношении Архангельского филиала ФГУП «Росморпорт» (далее – ФГУП), которое уклоняется от стажировки лоцманов ООО «Альбатрос» в морском порту Сабетта, по признакам нарушения п.5.ч.1.ст.10 ФЗ «О защите конкуренции» и 19/07-2018 г. работники ФАС добавляют в дело наличие признаков нарушения п.9.ч.1.ст.10 этого закона.
Затем 14/08-2018 г. ФАС России прекращает дело по признакам нарушений п.5.ч.1.ст.10 и выносит обвинительный вердикт по признакам нарушений п.9.ч.1.ст.10 ФЗ «О защите конкуренции», хотя ФГУП, точно также как ООО «Альбатрос» и ООО «Болтик Пайлот» не имеет образовательной лицензии, позволяющей ему стажировать лоцманов сторонних организаций. В трёх разных портах в одинаковой ситуации, как бы ни пытались вывернуть её наизнанку работники ФАС, принято два разных решения и оба в пользу частных лоцманских компаний.
Всего этого могло не быть, если бы работники ФАС регулировали деятельность лоцманских организаций в рамках своих полномочий, опираясь на закон о естественных монополиях по аналогии с регулированием деятельности авиадиспетчеров в аэропортах, также получающих плату за свои услуги, не создавали бы искусственный рынок в лоцманской деятельности, подтягивая туда «за уши» закон о защите конкуренции, и не вводили бы в заблуждение своё руководство подсовывая на подпись бумаги, не соответствующие интересам государства.
Уважаемый Игорь Юрьевич, имея в виду полномочия, возложенные на Вас Указом Президента от 21/07-2015 г. №373 и п.3.1. ППРФ от 3006-2004 г. № 331, на основании изложенного, Прошу:
-обеспечить приоритет государственных интересов во вверенной Вам Федеральной Антимонопольной Службе в части законного регулирования естественных монополий в сфере лоцманского обслуживания в морских портах;
-провести проверку по фактам, изложенным в моём обращении, и произвести служебное расследование в отношении работников ФАС к ним причастным по признакам нарушения законодательства и служебной этики;
-провести проверку в отношении ООО «СПб Лоцман» и других частных лоцманских компаний, в частности указанных в обращении, на предмет необоснованных расходов, вызванных нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет лоцманского сбора и иной деятельности, не относящейся к лоцманским услугам (п.13 ППРФ от 23/04-2008 г. № 293);
-при обнаружении в их действиях признаков нарушения законодательства о регулировании естественных монополий, принять меры в соответствии с законом;
С уважением,
государственный морской лоцман с 1974 г.,
лоцманский командир СПб с 1992 г.,
президент Ассоциации
морских лоцманов России с 1995 г.,
заслуженный работник транспорта РФ с 1996 г.,
кандидат юридических наук
Владимир Егоркин
