ПОТОМУ ЧТО ПРЕМЬЕР НЕ ДОЛЖЕН ЧИТАТЬ ПИСЬМА, АДРЕСОВАННЫЕ УПРАВДОМУ
Вертикаль власти в стране – говорильня или система управления? В 2000 году построили шесть тысяч километров новых автотрасс, в 2008-м, реформенном году, в эксплуатацию ввели лишь 2400 километров. При этом бюджет на строительство дорог вырос более чем в три раза. О какой эффективности по результатам может идти речь? С другой стороны, принятая «дорожная карта» помимо планов предусматривает и ответственность чиновников за предпринимаемые действия. Ожидания налогоплательщиков от новых форм управления анализируют Михаил Дмитриев, президент исследовательского фонда «Центр стратегических разработок» (ЦСР), Елена Добролюбова, генеральный директор Центра экономического и финансового консалтинга, Владимир Южаков, директор департамента по вопросам административной реформы фонда ЦСР, Александр Пискунов, аудитор Счетной палаты РФ.
Михаил Дмитриев:
– Несмотря на огромнейший международный опыт управления результатами, Россия шаг за шагом повторила все ошибки государств – пионеров процесса, прошедших этот путь еще в 70-х годах. А именно: внедрила наименее перспективную практику механических показателей с попыткой жесткого административного контроля. При этом его результаты не повлияли на распределение бюджетных ресурсов.
Кроме того, система принятия решений в органах исполнительной власти процентов на 80 основывается на текущих поручениях вышестоящих органов нижестоящим и слабо связана со среднесрочными и долгосрочными планами. В российской управленческой культуре госслужащий сталкивается с выбором: добиваться неких статистических показателей либо выполнять сиюминутное поручение руководителя? Анализ потока деловой переписки внутри государственных органов показывает, что большинство задач и поручений – это текучка, которая не имеет прямого отношения к управлению по результатам.
Стартовую волну данной системы можно сравнить с уроком географии, на котором выдали карту, компас и приказали: «Ориентируйтесь на местности!». Но каждый моряк знает, что, слепо доверяя карте и компасу, он в лучшем случае приплывет не туда, а в худшем – сядет на мель и потерпит кораблекрушение. Так и большинство госслужащих, не почувствовав позитивных результатов в управлении, стали воспринимать реформу как обузу, как дорогостоящую обременительную игрушку.
Между тем с точки зрения перспектив ситуация выглядит иначе. Если раньше административную реформу тормозил бюджетный процесс, то сегодня принятое законодательство расширяет финансовую самостоятельность госучреждений. По сути бюджетные организации будут зарабатывать себе деньги от объемов и качества оказанных услуг. Это подтолкнет реформу в обязательном медицинском страховании, социальной сфере.
Елена Добролюбова:
– Новые инструменты управления по результатам имеют и позитивные моменты. Во-первых, определены перспективные цели социально-экономического развития, а также среднесрочные приоритеты деятельности правительства. Во-вторых, важным моментом «дорожной карты» стало внедрение среднесрочного бюджета.
С другой стороны, реализация систем управления по результатам требует итоговых контроля и оценки. Иначе возможны манипуляции данными. К примеру, в сфере образования уже столкнулись с приписками, с мертвыми душами. В здравоохранении также зафиксированы случаи завышения данных по количеству посещающих поликлиники и больницы.
Владимир Южаков:
– В развитых странах постоянно подчеркивают, что управление по результатам – не панацея. Оно показало свою ограниченность. Это охлаждение надежд на эффективность госуправления. И если такие настроения возникают в самых верхних эшелонах власти, то рассчитывать на продвижение этой технологии сложно, особенно среди служащих.
Говоря о механизмах, инструментах управления, необходимо уточнить: какие результаты хотим получить. Если речь идет о повышении уровня обеспечения россиян жильем, то стоит сначала определиться: в стране не будет бомжей? Или у каждого будет квартира с двумя спальнями, как это принято в Соединенных Штатах? После этого уже переходим к показателям. А тут у нас результат деятельности государственных органов не определен никаким нормативно-правовым актом. Поэтому сегодня его и путают с активностью. Конкретный пример: Минэкономразвития России представило проект положения о мониторинге эффективности исполнения функций по контролю и надзору. Документ вернули на доработку, так как весь мониторинг состоял из активности органов государственной власти, и ни слова не было о том, что же в результате получит налогоплательщик.
Михаил Дмитриев:
– Российская практика потока поручений, когда любое, даже третьестепенное письмо поднимается на уровень вице-премьера или, может быть, даже премьера, а потом по вертикали спускается вниз, – это то, от чего в Германии отказались еще в 70-е годы. Пример того, как должна действовать система управления, – работа с письмами в Ватикане: нижестоящий чиновник передает наверх только те, которые вне его компетенции. И до Папы доходит, может быть, два-три письма в день.
Александр Пискунов:
– Думаю, что управление по результатам – не самоцель, когда говорим о «дорожных картах», навигации, то не отвечаем на главный вопрос – о координатах. Для проектирования маршрутов сначала надо определиться с системой национальных ценностей и целей.
Счетная палата второй год анализирует отчеты правительства, министерств, губернаторов, сравнивает их с целями Стратегии национальной безопасности, Концепции долгосрочного развития страны, Основными направлениями деятельности правительства на период до 2012 года. Между точками старта и целями финиша – сумасшедшие разрывы. Поэтому выбор метрики применительно к России весьма важен.
ПОЛИТИКА РАСХОДОВ
Президент РФ Дмитрий Медведев:
– Радикально меняется государственная политика в области бюджетных расходов – теперь чиновники будут отвечать за результаты. Финансирование бюджетных учреждений просто по факту их существования прекращается. Главным в работе чиновников с 2011 года станет их эффективность.
Тимофей ВОЛКОВ
